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Ley Marco (47 del 93) en riesgo

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Mediante sentencia proferida el 8 de abril de 2010, el Consejo de Estado declaró la nulidad del Acuerdo No. PSAA06-3536 de 25 de julio de 2006 a través del cual el Consejo Superior de la Judicatura había reglamentado el procedimiento para acreditar el idioma inglés en el Departamento Archipiélago para los cargos de juez y magistrado, decisión tomada dentro de la acción de simple nulidad instaurada por Gloria María Gómez Montoya, radicada bajo el código interno No. 1570-2009.

Esa Alta Corporación fundamentó su decisión en dos argumentos centrales. El primero y más determinante, se basó en la desviación de poder del Consejo Superior de la Judicatura al exigir como requisito el inglés estándar a través de diversos sistemas de prueba como el TOELF, MICHIGAN o IELTS, en vez del “inglés comúnmente hablado por las comunidades nativas del Archipiélago”, tal como lo establecen los artículos 42 y 45 de la ley 47/93.-

El segundo de los argumentos consistió en haberse vulnerado el principio de confianza legítima con la expedición del Acuerdo No. PSAA06-3536 por cuanto el procedimiento para acreditar el idioma inglés no fue incluido como requisito dentro del concurso de méritos convocado mediante acuerdo No. 1550 de 17 de septiembre de 2002, sino que se hizo con posterioridad a la conformación de la lista de elegibles, evento que resultó sorpresivo para los participantes, además de generar la aplicación retroactiva de aquella disposición.

La sentencia contó con una aclaración de voto del consejero Gerardo Arenas Monsalve, en la cual explicó que, si bien está viciado de nulidad el Acuerdo demandado, el sustento jurídico no debió atender situaciones particulares relativas a los integrantes de la lista de elegibles, dado que esta no es la materia de la acción de simple nulidad, por lo cual debió limitarse el análisis a la legalidad del Acuerdo frente a la normatividad general que sirvió de sustento para su expedición.-

Pero, al margen de las consideraciones centrales que determinaron la nulidad del Acuerdo, el Consejo de Estado hizo otro tipo de apreciaciones jurídicas, dentro de las cuales se refirió a la vigencia de la ley 47/93, para decir que esta ley especial del Departamento Archipiélago fue derogada por la ley 1381/10. Dijo expresamente esa Colegiatura lo siguiente: “…No está demás advertir que la Ley 1381 de 2010, reguló de manera especial e íntegra la materia respeto a la identidad lingüística de las comunidades, y derogó la Ley 47 de 1993…”

Si bien el anterior no fue el argumento central de la sentencia del Consejo de Estado para declarar la nulidad del Acuerdo, no pueden desatenderse las implicaciones derivadas de de semejante afirmación dado el encumbrado linaje de su emisor, lo cual sienta un precedente negativo altamente perjudicial para todos los residentes del territorio insular, al desaparecer su estatuto especial.-

En efecto, la ley 47/93 no sólo establece un modo de protección especial y única para conservar las expresiones lingüísticas de la minoría étnica, sino que también contempla múltiples regulaciones en materia ambiental, de pesca, agricultura, y varias exenciones como el pago del Impuesto al Valor Agregado (IVA), algunos privilegios en la participación de las rentas nacionales, la imposición de contribuciones especiales, entre otro tipo de garantías, para permitirle a esta comunidad su desarrollo, atendiendo sus condiciones geográficas, culturales, sociales y económicas.-

De esta manera, resulta difícil entender cómo un estatuto tan excepcional, contentivo de una diversidad de materias y que superó el examen de exequibilidad efectuado por la Corte Constitucional según sentencia C-086/94, pudo haber desaparecido tan repentinamente de nuestro ordenamiento jurídico y sin siquiera haberse elevado la más mínima consulta a la comunidad benefactora.-

No obstante, en lo relacionado con la supuesta derogatoria de los artículos 42 y 45 de la ley 47/93 los cuales establecen una protección sui generis a las expresiones lingüísticas del Archipiélago, valga resaltar que la cuestión reviste una mayor envergadura que no puede ser superada con un simple cotejo superficial de dos normas, dejando de lado la problemática que entrañan los aspectos culturales, económicos y de empleabilidad existentes en el Archipiélago.-

Al abordar el fondo de esta cuestión, de ninguna manera puede sostenerse la derogatoria de la ley 47/93 con ocasión de la expedición de la ley 1381/10 y, por el contrario, puede apreciarse que ambas disposiciones contienen formas disímiles para preservar las expresiones idiomáticas de las minorías étnicas existentes en el país. Esta tesis se sustenta en los siguientes argumentos:-

1º.- La ley 1381/10 no derogó expresamente la ley 47/93 en tanto no hay ningún artículo de aquella que así lo declare.-

2º.- Tampoco hay derogatoria tácita por cuanto estas dos disposiciones no son excluyentes ni incompatibles, de hecho, la primera fue creada exclusivamente con el objeto de proteger y conservar las expresiones lingüísticas de las minorías étnicas del país, mientras que la segunda, además de contener este tema, regula otros como los relacionados con la protección del medio ambiente, exenciones en materia de impuestos, contribuciones especiales, el régimen administrativo, fiscal, entre muchos otros.-

3º.- Además, la derogatoria orgánica no ha tenido lugar, en tanto el inglés comúnmente hablado en el Archipiélago, tiene una forma sui géneris y más efectiva para garantizar su conservación, promoción y protección, cual es, la exigencia de ser hablado por los servidores públicos, mientras que la ley 1381/10 establece un sistema de intérpretes en aquellos casos en que el administrado no puede darse a entender en castellano.-

4º.- La ley 47/93 es un estatuto especialísimo al contener todo el régimen de funcionamiento del Archipiélago en diferentes ramos, mientras la ley 1381/10 sólo reglamenta la protección idiomática de las etnias del territorio colombiano y, en esa medida, ésta última se torna general respecto de la primera.-

5º.- La Corte Constitucional efectuó el respectivo examen de exequibilidad de la ley 47/93 el cual superó, en términos de lo plasmado en la sentencia C-086/94 y, por ende, se debe entender la acaecensia  del fenómeno de la cosa juzgada constitucional, luego una norma de carácter legal como la 1381/10 no tiene aptitud para sacar del ordenamiento a la primera.-

6º.- Finalmente, debe recordarse que la ley 47/93 tiene arraigo en el artículo 310 de la Constitución, el cual, entre otras, dispuso que el Departamento se regirá  por las normas especiales en materia de inmigración, facultándosele para limitar los derechos de circulación y residencia y establecer controles a la población, todo con el propósito de proteger la identidad cultural de las comunidades nativas y los recursos naturales del Archipiélago, siendo ésta una fuente de rango constitucional diferenciable y exclusiva, la cual no puede confundirse con el contenido de la ley 1381/10.-

Adicionalmente, el sistema de intérpretes establecido en el artículo 7º de la ley 1381/10 no ha sido reglamentado y, por lo tanto, la asistencia gratuita de traductores señalada en dicha norma, no tiene ninguna incidencia actual como garantía material frente a la protección idiomática que pregona, razón por la cual, han de mantenerse las disposiciones vigentes sobre la materia, señaladas en la ley 47/93.-

Entre otras cosas, sin perjuicio de sus atribuciones interpretativas, el Consejo de Estado no es la autoridad competente para determinar la vigencia o derogatoria de una ley, sino el mismo cuerpo u órgano que la expidió, en este caso, el Congreso de la República. La Corte Constitucional a través del control de constitucionalidad puede declarar la inexequibilidad de una ley, cuyos efectos se equiparan a los de la derogatoria al sacarla del ámbito jurídico, siendo estos los medios ordinarios a través de los cuales se puede dejar sin vigencia una norma.-

Ahora bien, el Acuerdo PSAA06-3536 le permitía a los integrantes del registro de elegibles que no dominarán en inglés creolle hablado en las islas, acreditar el inglés standard superando una de las pruebas exigidas (TOELF, MICHIGAN o IELTS), no obstante, al desaparecer la citada reglamentación, queda como única opción para los funcionarios que aspiren a cargos de juez y magistrado en el territorio insular, acreditar el inglés comúnmente hablado por la etnia raizal, tal como lo exige el artículo 45 de la pluricitada ley 47.-

Dejando a un lado la perspectiva jurídica, otro tipo de situaciones se suman como limitante cuando se trata de la migración de personas al territorio insular, debido a las restricciones que en tal sentido señala el Decreto 2762/91, disposición que, igualmente, superó el examen de constitucionalidad según sentencia C-530/93. Veamos:-

1º.- La superpoblación.

En el territorio insular, la problemática no sólo se limita a un factor cultural o idiomático, sino de estricta supervivencia, debido a la creciente población que se agudizó en la década de los años ochenta y actualmente ha dejado esta pequeña ínsula como la más densamente poblada del mundo, sólo comparable con Japón.-

Esta situación no sólo pone en peligro la conservación de la minoría étnica habitante de este territorio, sino también a todos los residentes del Departamento debido a la competencia que se genera por el acceso a los pocos recursos naturales disponibles.-

En la Sentencia C-530/93, la Corte Constitucional hizo el siguiente análisis al respecto: -

“Estando, como está, la vida en el primer lugar de los intereses legítimos del hombre, no es de extrañar que el Decreto 2672 de 1991 desarrolle las normas constitucionales, en la medida en que el control de la densidad no tiene en última instancia otra motivación que la de proteger la vida o, si se quiere, hacer viable la vida. Es un problema de supervivencia: el riesgo que la norma revisada aspira superar es de orden letal no sólo para las generaciones venideras sino incluso para la población actual de las Islas.”

 “La cultura de las personas raizales de las Islas es diferente de la cultura del resto de los colombianos, particularmente en materia de lengua, religión y costumbres, que le confieren al raizal una cierta identidad. Tal diversidad es reconocida y protegida por el Estado y tiene la calidad de riqueza de la Nación. El incremento de la emigración hacia las Islas, tanto por parte de colombianos no residentes como de extranjeros, ha venido atentando contra la identidad cultural de los raizales, en la medida en que por ejemplo en San Andrés ellos no son ya la población mayoritaria, viéndose así comprometida la conservación del patrimonio cultural nativo, que es también patrimonio de toda la Nación.”

2º.- Medio ambiente y recursos naturales.

El mismo incremento poblacional, ha causado un grave deterioro del medio ambiente, sumado a la escasez de recursos naturales, como el agua potable, la disminución de la reserva forestal, la contaminación del suelo y el subsuelo, la deficiencia del sistema de alcantarillado, entre muchos otros problemas que se agudizarían de permitir el ingreso de personas procedentes del interior del país. Al respecto dijo la Corte en la sentencia ya citada:-

“El incremento poblacional desmesurado ejerce una presión sobre los recursos naturales de las Islas, en la medida en que la demanda de los mismos es superior a la oferta, desencadenándose así un proceso irreversible de deterioro del ecosistema. Tal proceso disminuye la calidad de vida de la población actual pero sobre todo compromete seriamente la supervivencia de las generaciones futuras. En otras palabras, el ecosistema -frágil, por esencia-, no es patrimonio exclusivo de la población actual. Se tiene el deber constitucional de proteger el medio ambiente para legar a las generaciones futuras un mundo vivible y vivible es con cierta calidad de vida.”

 3º.- Empleabilidad.

A lo anterior se suma el deterioro de la calidad de vida de los residentes de las islas, no sólo por la competencia que se genera frente a la escasez de los recursos naturales disponibles, sino porque nuestra plaza laboral es bastante reducida, se encuentra copada con aproximadamente 300 abogados litigantes, esto es, doscientas (200) personas por abogado, sin contar con otro tanto de varias ciudades que litigan en este territorio, a lo cual se suma la deficiente empleabilidad en el sector público, pues el Departamento se encuentra bajo el régimen de la ley 550/99 (reestructuración de pasivos), lo cual limita la contratación de mano de obra. No obstante, la Corte Constitucional también se refirió al derecho al trabajo en los siguientes términos:-

“El derecho al trabajo es un derecho constitucional que será regulado por la ley, entre otros motivos, para evitar "un riesgo social". Por la alta densidad de las Islas, que compromete incluso la supervivencia, la limitación al núcleo esencial del derecho al trabajo -puesto que no lo suprime del todo- es constitucional en este caso concreto porque busca evitar los riesgos letales involucrados.”

De otro lado, la actual problemática social derivada de la falta de oportunidades para los jóvenes, ha contribuido al incremento de actividades ilícitas, especialmente el tráfico de drogas y el hurto, trayendo consigo otro fenómeno como la institucionalización del sicariato en las islas, siendo la prueba más fehaciente los últimos asesinatos con arma de fuego, los cuales se han hecho más evidentes en el último año.-

La propuesta en un futuro cercano, va encaminada a obtener una reglamentación especial en materia de concurso público, para que sólo los residentes puedan aspirar a los cargos vacantes en el Archipiélago, tal como se hizo en el año 1995 cuando por disposición del Consejo Superior de la Judicatura, se realizó concurso cerrado para aspirar a los cargos de magistrado de tribunal.-

Mientras tanto, este cúmulo de eventos especiales que afectan seriamente la fragilidad del Archipiélago, deben ser sopesados por las autoridades nominadoras y políticas tanto departamentales como nacionales, bajo las especiales condiciones culturales, económicas y sociales ya esgrimidas por la Corte Constitucional en las sentencia C-530/93 y C-086/94, al momento de proveer cargos públicos existentes en el territorio insular.

Por Jair Corpus Vanegas

Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, Capítulo San Andrés

 

 

 

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